חברת סביוני יבנה תחוייב בתשלום עבור שינוי יעוד קרקע

בית המשפט העליון פסק:
חברת סביוני יבנה  תשלם הפרשים למינהל עבור שינוי יעוד מדיור מוגן למגורים
 

בית המשפט העליון דחה  ערעור שהגישה חברת סביוני יבנה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב, לפיו זכאי  המינהל  לדרוש מהחברה  תשלום נוסף עבור קרקע שהוקצתה לה במכרז למטרת דיור מוגן, לאחר שביקשה  לבנות בה בנייני מגורים.

מיד עם זכייתה במכרז פעלה חברת סביוני יבנה (המערערת)  לשינוי ייעוד המגרש, באופן שיאפשר לה להקים עליו בנייני מגורים. המינהל סירב לתת לחברה  אישור  לכך ואף התריע בפניה כי היא מפרה את תנאי המכרז. לאחר שמאמצי החברה נשאו פרי ואושרה תוכנית מתאר חדשה המאפשרת בניית בנייני מגורים במקום  ביקשה חברת סביוני יבנה  להקים על המגרש חמישה בנייני מגורים בני שמונה עד תשע קומות. המינהל טען כי שווי המגרש בייעוד זה גבוה  בהרבה והתנה הסכמתו למבוקש בתשלום מלוא הפרש השווי בין שווי המגרש לדיור מוגן  לבין שוויו בייעוד למגורים.

החברה טענה כי  לאור הלכות שנפסקו ע"י בית המשפט העליון (בעניין הוד אביב ובעניין ישקו), המינהל אינו זכאי לתמורה נוספת בהעדר הוראה חוזית מפורשת בחוזה הפיתוח.

בית המשפט דחה את טענות המערערת וקבע כי כי מדובר בשינוי מהותי ביותר של תנאי העסקה וכי הפרויקט אותו ביקשה המערערת להקים על המגרש אינו דומה משום בחינה לפרויקט אשר לצורך הקמתו שווק המגרש במכרז, הן מבחינת יעוד המבנים והן מבחינת שיעור הניצול של הקרקע לבניה. על כן , מששינה הפרויקט את פניו והפך לפרויקט מגורים עתיר מבנים ויחידות דיור, רשאי המינהל לדרוש מן המערערת תמורה אשר תשקף את השינוי המהותי שחל בעסקה, כתנאי להמשך ההתקשרות בין הצדדים. החברה חויבה לשלם למינהל הוצאות ושכר טרחת עו"ד בסך של 50,000 ש"ח.
 (ע"א 10397/04).
 
 להלן פסק הדין המלא

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

 

ע"א  10397/04

 

כבוד השופט א' א' לויבפני:  
כבוד השופטת ע' ארבל 
כבוד השופטת א' חיות 

 

סביוני יבנה בע"מהמערערת:

                                          

נ  ג  ד 

                                                                                                    

מינהל מקרקעי ישראלהמשיב:

                                          

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בה"פ 1231/03 שניתן ביום 1.11.2004 על ידי כבוד השופטת ה' גרסטל

                                          

(17.11.05)ט"ו בחשון התשס"ו      תאריך הישיבה:

 

עו"ד שמואל שוב; עו"ד שושנה לויבשם המערערת:

 

עו"ד חיה זנדברגבשם המשיב:

 

 

פסק-דין

 
השופטת א' חיות:

           האם זכאי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) לדרוש מיזם תשלום נוסף (להלן: דמי היתר), עבור קרקע שהוקצתה לו במכרז מקום שבו פעל היזם לשינוי ייעוד הקרקע במהלך תקופת הפיתוח ואושרה תוכנית חדשה המשנה באופן מהותי את אפשרויות השימוש בקרקע ואת קיבולת הבנייה המותרת בה? זוהי השאלה העומדת לדיון בערעור שלפנינו.

תמצית העובדות הצריכות לעניין

1.        בשנת 1998 פרסם המינהל מכרז לקבלת הצעות בקשר עם פיתוח וחכירה של מגרש ביבנה המיועד לבניית בית אבות (להלן: המכרז). בתנאי המכרז צוין כי על פי תוכנית המתאר התקפה אותה עת (תוכנית מתאר יב/2/122) "ייעוד המגרש הינו בית אבות או דיור מוגן". עוד צוין בתנאי המכרז כי על פי תוכנית המיתאר הנ"ל ניתן לבנות על המגרש "3 קומות מגורים וקומה חלקית בחלל הגג" וכן פורטו השטחים העיקריים ושטחי השירות והחנייה שניתן לבנות כאמור. הצעתה של המערערת לשלם עבור המגרש דמי חכירה מהוונים בסך של 2,710,000 ש"ח (וכן הוצאות פיתוח בסך של 3,177,288 ש"ח), זכתה במכרז אף שהיתה נמוכה באופן משמעותי מהערכת השמאי הממשלתי, שהוכנה לצורך המכרז (9,000,000 ש"ח). זאת נוכח העובדה כי שני ניסיונות קודמים לשווק את המגרש במכרז לא צלחו. ביום 27.7.1998 אישר המינהל את דבר זכייתה של המערערת במכרז ועל פי תנאיו היה על המערערת לחתום בתוך 60 ימים על חוזה הפיתוח וכן על נוסח של הסכם חכירה שאמור היה להיחתם בין הצדדים עם השלמת הפיתוח. לאחר הזכייה במכרז ועוד בטרם חתמה על חוזה הפיתוח פנה בא כוח המערערת למינהל במכתב מיום 30.8.1998 וביקש את אישורו לכך שהמערערת לא תידרש לשלם דמי היתר בגין שינוי ייעוד של הקרקע וכלשון המכתב: "אבקש מכב' לאשר לי כי חלות במקרה דנן החלטות מועצת ממ"י [מועצת מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המועצה)], כי מותרים שינוי-יעוד והגדלת זכויות ללא תשלום". אישור זה נדרש למערערת משום שהיא מעולם לא התכוונה להקים בית אבות על המגרש ומיד עם זכייתה במכרז כוונו כל מאמציה ומשאביה להכנת תוכנית מיתאר חדשה לפיה ישונה ייעודו של המגרש באופן שיאפשר לה להקים עליו בנייני מגורים. המינהל סירב ליתן למערערת את האישור שביקשה ובמכתביו מיום 18.10.1998 ומיום 30.11.1998 אף התריע בפניה כי היא מפרה את תנאי המכרז הפרה יסודית המצדיקה את ביטול העסקה בכך שטרם חתמה על חוזה הפיתוח אף שעל פי תנאי המכרז היה עליה לחתום עליו לא יאוחר מיום 27.9.1998. בסופו של דבר חתמה המערערת ביום 21.12.1998 על חוזה הפיתוח וזאת אף שלא ניתן לה מאת המינהל אישור כי תהא פטורה מתשלום דמי היתר במקרה של שינוי ייעוד. אדרבא, בחוזה הפיתוח הוסכם והותנה כי המגרש יועמד לרשות המערערת לצורך הקמת מבנים של "בית אבות או דיור מוגן" בהתאם לייעוד המגרש על פי תוכנית המיתאר יב/2/122, שהיתה בתוקף אותה עת. תקופת הפיתוח הוגדרה בהסכם כתקופה בת 36 חודשים שתחילתה ביום אישור העסקה והמערערת התחייבה להקים את המבנים הנ"ל על המגרש בתוך תקופת הפיתוח "בהתאם לאמור במבוא לחוזה זה ובהתאם לתוכניות שתאושרנה על-ידי המינהל והרשויות המוסמכות" (סעיף 2 לחוזה). חוזה הפיתוח אף ציין את "שיעור הניצול" של המגרש המותר על פי התוכנית שבתוקף כשיעור העומד על 24,300 מ"ר מבונים בסך הכול.

2.        נאמנה למטרה שהציבה לעצמה מלכתחילה, לא עשתה המערערת דבר וחצי דבר במהלך תקופת הפיתוח שנקצבה לה על פי חוזה הפיתוח לצורך הקמת בית אבות או מבנה אחר לדיור מוגן במגרש. תחת זאת פעלה על מנת לקדם את אישורה של תוכנית מיתאר חדשה אותה יזמה ולפיה ישונה ייעוד המגרש ויתאפשר לה להקים עליו בנייני מגורים. מאמציה אלה של המערערת נשאו פרי וביום 8.5.2002, כשלוש וחצי שנים לאחר שנחתם חוזה הפיתוח, פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה בדבר אישור תכנית מיתאר מקומית חדשה מספר יב/14/122 (ראו י"פ התשס"ב, 2290); להלן: תוכנית המיתאר החדשה). תוכנית המיתאר החדשה שינתה, בין היתר, את תוכנית המיתאר שהיתה בתוקף בעת פירסום המכרז ובעת החתימה על חוזה הפיתוח (תוכנית יב/2/122) והשינוי נגע בעיקרו לייעוד המגרש ואיפשר על פי הייעוד החדש לבנות עליו בנייני מגורים. מתוקף תוכנית המיתאר החדשה ביקשה המערערת להקים על המגרש חמישה בנייני מגורים בני שמונה עד תשע קומות וכן דירות גן ולצורך כך פנתה אל המינהל וביקשה כי יאשר את תוכניות הבנייה שהכינה. פנייתה זו של המערערת נעשתה ביום 30.4.2003 ובאותה עת כבר חלפו חמש שנים בקירוב מאז תחילת תקופת הפיתוח עליה הוסכם ו-21 חודשים מן המועד שבו אמורה היתה המערערת להשלים את הקמת מבני בית האבות או הדיור מוגן על פי חוזה הפיתוח. המינהל סירב לאשר את תוכניות הבנייה בהתאם לתוכנית המיתאר החדשה. הוא הדגיש בפני המערערת כי חוזה הפיתוח פג זה מכבר, אך הציע לה להתקשר בתוספת לחוזה הפיתוח (להלן: התוספת) לפיה יוארך תוקפו של חוזה הפיתוח בארבע שנים נוספות (עד ליום 1.8.2005) והמערערת תשלם למינהל דמי היתר בגין "אישור המינהל להגדלת קיבולת הבנייה", בשיעור של 91% מן הסכום שבו עלה ערך המגרש בעקבות אישור התוכנית החדשה. דרישות אלה לא היו מקובלות על המערערת והיא הודיעה למינהל בכתב כי "נוסח התוספת להסכם-הפתוח אינו תואם את החלטות מועצת מקרקעי ישראל ואת הדין". כמו כן ציינה המערערת בהודעתה הנ"ל כי על פי הפסיקה "[ד]יור מוגן (ואף בית-אבות) דינם כדין מגורים". נוכח עמדתה זו הגישה המערערת ביום 17.11.2003 תובענה נגד המינהל לבית המשפט המחוזי בתל אביב ובה ביקשה להצהיר כי אינה חייבת בתשלום דמי היתר בנסיבות שנוצרו.

פסק הדין של בית המשפט המחוזי

3.        בפסק דינו מיום 1.11.2004 דחה בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ה' גרסטל) את התובענה. בית המשפט המחוזי מיקד את המחלוקת בין הצדדים במקרה דנן באומרו "קיימת מחלוקת אחת ויחידה: האם זכאי המשיב לדרוש מהמבקשת [המערערת] תשלום בגין שינוי הייעוד מדיור מוגן למגורים – אם לאו". בית המשפט ניתח את סעיפי חוזה הפיתוח ובהסתמך על האמור בהם קבע כי התמורה ששילמה המערערת בעסקה נשוא המכרז שולמה בעבור הזכות לבנות בית אבות בן שלוש קומות, ולא בעבור הזכות לבנות חמישה בנייני-מגורים בני תשע עד עשר קומות. עוד ציין בית המשפט כי:

המבקשת [המערערת] לא היתה נקלעת למצב אליו נקלעה, לו נהגה בתום-לב כלפי המינהל, ובקלפים גלויים. אם, מלכתחילה, לא התכוונה לבנות בניין לדיור מוגן, כפי שנטען על-ידיה כיום בסע' 11 לסיכומי בא-כוחה, יכולה היתה להבהיר זאת למינהל מלכתחילה ואז יכול היה המינהל לכלכל צעדיו בהתאם. המבקשת בחרה להעלים את כוונתה האמיתית מהמינהל, להמתין שהחלקה תיפול לידיה כפרי בשל במחירים נמוכים התואמים את המטרה שהציג המינהל כמטרת ההקצאה, ורק לאחר מכן לפעול לשינוי יעוד ולבוא בדרישות למינהל. דרישות הכוללות תוספות בניה עצומות – ללא כל תמורה.

בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי המערערת אינה יכולה להיבנות מהחלטה 789 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטה 789), שכן החלטה זו חלה על זוכים במכרזי קרקע למגורים בלבד, בעוד שהמערערת זכתה במכרז לבניית בית אבות או דיור מוגן. בית משפט קמא לא קיבל את טענת המערערת כי "דיור מוגן כמוהו כמגורים" ואיבחן בהקשר זה את המקרה שבפנינו מן המקרה אשר נדון בע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין נ' עיריית ראשון לציון, תק על 2003(1) 1478 (2003) (להלן: עניין אחוזת ראשונים) עליו נסמכה המערערת, שם התייחס בית המשפט לסיווג נכס מקרקעין לצורכי ארנונה. עוד קבע בית המשפט המחוזי כי ההלכה לעניין תשלום דמי היתר שנפסקה בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001) (להלן: עניין הוד אביב) ואומצה בע"א 3979/01 בניני ישקו ומקרקעין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נז(5) 423 (2003) (להלן: עניין ישקו), אינה חלה במקרה דנן בשל השינוי המהותי בייעודם של הבניינים שביקשה המערערת לבנות על המגרש, על פי תוכנית המיתאר החדשה. בדחותו את חוות הדעת שהגישה המערערת לפיה שינוי הייעוד לא העלה את שווי הקרקע, קבע בית המשפט כי אילו היה המגרש מיועד למגורים מלכתחילה היתה התמורה המשתלמת למינהל גבוהה יותר. לבסוף, ציין בית המשפט כי המינהל כלל לא היה חייב להאריך את תוקפו של חוזה הפיתוח, שכן המערערת הפרה את תנאיו והתנהלה בחוסר תום לב.

טענות הצדדים בערעור

4.        הטענה המרכזית שמעלה המערערת בערעור שבפנינו היא כי בנסיבות העניין לא רשאי היה המינהל לדרוש מידיה דמי היתר בגין שינוי ייעוד הקרקע. לטענתה, פסק דינו של בית המשפט המחוזי אינו עולה בקנה אחד עם ההלכות שנפסקו בבית משפט זה בעניין הוד אביב ובעניין ישקו,לפיהן לא עומדת למינהל הזכות לגבות דמי היתר בהעדר הוראה חוזית מפורשת בחוזה הפיתוח. בטיעוניה מדגישה המערערת כי חוזה הפיתוח במקרה דנן לא כלל הוראה המאפשרת למינהל לגבות דמי היתר ועוד היא טוענת כי נסיבות המקרה שבפנינו דומות ביותר לנסיבות המקרה אשר נדון בעניין הוד אביב. בהקשר זה מציינת המערערת כי בשני המקרים מכירת הקרקע התבצעה בדרך של מכרז וללא כל מתן הטבות מיוחדות; חוזה הפיתוח נחתם על טופס סטנדרטי שלא פירט את קיבולת הבנייה המותרת; ושטח המגרש וגבולותיו לא השתנו. המערערת מוסיפה וטוענת כי בדרישתו לתשלום דמי היתר נהג המינהל בחוסר תום לב וביקש לעשות עושר ולא במשפט, שכן הפעולות בהן נקטה לשינוי הייעוד נעשו בהסכמתו והיו כרוכות בעלויות ניכרות שבהן נשאה בעצמה. עוד טוענת המערערת כי הדרישה שהציב המינהל שהמערערת תחתום על התוספת להסכם, כתנאי להארכת תוקפו של חוזה הפיתוח, היא דרישה פסולה משום שהמינהל נוהג כעניין שבשגרה להאריך את תוקפם של הסכמי פיתוח במקרים שבהם היזם לא משלים את הבנייה במועד. לבסוף שבה המערערת וטוענת כי יש להחיל על המכרז נשוא הערעור את החלטה 789 הקובעת כי זוכה במכרז קרקע למגורים אינו חייב בתשלום סכומים נוספים למינהל בגין שיפור תנאי תוכנית המתאר לאחר זכייתו וכי דיור מוגן לצורך זה כמוהו כבית מגורים. לטענת המערערת שגה בית משפט קמא בקובעו כי ההחלטה האמורה אינה חלה במקרה דנן והיא מוסיפה כי בכך נפגע אינטרס ההסתמכות שלה נוכח העובדה שבחוזה הפיתוח צוין במפורש כי מטרת ההקצאה הינה "מכרז מגורים". לחלופין טוענת המערערת כי מכל מקום שינוי הייעוד לא גרם לעלייה בערך הקרקע ועוד היא טוענת כי שגה בית משפט קמא בכך שחייב אותה בשכר טרחה בסך 50,000 ש"ח.

5.        המינהל מצידו סומך ידיו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי וטוען כי התמורה שהציעה המערערת במכרז שולמה בעבור בניית בית אבות בן שלוש קומות מגורים ולא בעבור בניית חמישה בניניי מגורים בני שמונה או תשע קומות ודירות נוספות צמודות קרקע. לטענת המינהל, אין כל הצדקה משפטית או מוסרית לכך שתינתן על ידו הסכמה לבנייה על פי תוכנית המיתאר החדשה מבלי שהמערערת תשלם את דמי ההיתר. המינהל מוסיף וטוען כי הסכמתו זו שקולה למעשה לכריתתו של חוזה פיתוח חדש וכי במסגרת "מפגש הרצונות החדש, המינהל בוודאי יכול להתנות את הסכמתו בכך שישולם למינהל תשלום נוסף. תשלום נוסף זה מבטא את ההבדלים בין החוזים". עוד טוען המינהל כי יש לאבחן את נסיבות המקרה הנוכחי מנסיבותיהם של פסקי הדין בעניין הוד אביב ובעניין ישקו, שכן בענייננו משנה תוכנית המתאר באופן מהותי את ייעוד המבנים, צורתם וגודלם. המינהל מוסיף וטוען כי בענייננו, בניגוד לעניין הוד אביב, הדרישה לתשלום דמי ההיתר הוצגה טרם שהחלה הבנייה. המינהל אף מדגיש כי הבהיר למערערת שכל שינוי תכנוני שיוביל לעלייה בערך הקרקע יחייב אותה בתוספת תשלום וכי המערערת היא שמנסה לעשות עושר ולא במשפט בנסיבות העניין. אשר להחלטה 789, טוען המינהל כי היא נועדה ליצור דרך נוספת לשיווק קרקע, כך שזכויות החכירה תכלולנה את כל הזכויות העתידיות, אך החלטה זו חלה רק מקום שבו הקרקע אכן הוחכרה מלכתחילה עם הזכויות העתידיות. במקרה שלפנינו, כך טוען המינהל, שווקו הזכויות הקיימות בקרקע בלבד ולפיכך אין להחיל את החלטה האמורה על המכרז נשוא הערעור. המינהל מוסיף וטוען כיהחלטה 789 חלה לגבי מכרזי קרקע למגורים בלבד ואילו המכרז נשוא הערעור הינו מכרז לבניית בתי אבות או דיור מוגן. לעניין אחוזת ראשונים טוען המינהל כי פסק דין זה נוגע לחיוב בארנונה ואין להקיש ממנו לענייננו.

6.        במהלך הדיון בערעור התברר כי בעקבות הליך של השגה שהגישה המערערת ובו חלקה על סכום דמי ההיתר שנדרשה לשלם, הופחת הסכום כמעט כדי מחצית והמערערת שילמה 75% מן הסכום המופחת וכן הפקידה ערבות בנקאית להבטחת היתרה (25%). התשלום והפקדת הערבות נעשו מצד המערערת תחת מחאה תוך שמירת מלוא הטענות שהעלתה בערעור ולפיהן אין היא חייבת כלל בתשלום דמי היתר. מטיעוני הצדדים בערעור לא הוברר האם בנוסף לתשלום ולהפקדת הערבות נחתמה תחת מחאה גם התוספת. לפיכך, ובהתאמה לממצאיו של בית משפט קמא בעניין זה, אצא לצורך ההכרעה בערעור מן ההנחה כי התוספת לא נחתמה.

דיון

7.        חוזה הפיתוח מיום 21.12.1998 נחתם בין המינהל למערערת בעקבות זכייתה במכרז ועל פיו הועמד המגרש לרשות המערערת לצורך הקמת בית אבות או מבנים לדיור מוגן. מטרה זו שעמדה ביסוד המכרז וביסוד חוזה הפיתוח נקבעה בהתאם לייעודו של המגרש על פי התוכנית שהיתה בתוקף אותה עת (תוכנית יב/2/122). שיעור הניצול של המגרש (24,300 מ"ר מבונים) אשר צוין בחוזה הפיתוח נקבע אף הוא בהתאם לאותה תוכנית. שני נתוני יסוד אלה הנוגעים לייעוד המגרש ולשיעור הניצול שלו הודגשו במבוא לחוזה הפיתוח שם נאמר:

המינהל מוכן להעמיד את המגרש לרשותו של היוזם לתקופת הפיתוח בלבד וזאת רק לשם בנית המבנים למטרת ההקצאה על-פי היעוד ושעור הניצול, הכל כמוגדר לעיל, והיוזם מסכים לקבל את המגרש לרשותו בתנאים האמורים (ה"הואיל הרביעי" במבוא לחוזה הפיתוח).

זאת ועוד, בחוות הדעת השמאית מיום 24.6.1998 אשר הוכנה לצורך המכרז, העריך השמאי הממשלתי את שווי המגרש ב-9,000,000 ש"ח. שווי זה התבסס על נתוני היסוד שפורטו לעיל ונגזר ממצבו התכנוני של המגרש כאמור. התמורה ששילמה המערערת למינהל תמורת הזכויות במגרש (תמורה שהיתה נמוכה משמעותית מהערכת השמאי הממשלתי), נגזרה אף היא מן המצב התכנוני שהיה בתוקף אותה עת ומאפשרויות הניצול של הקרקע לפיו. ואולם, כפי העולה מהעובדות שהוצגו, לא התכוונה המערערת מעולם להקים על המגרש פרויקט של דיור מוגן ומיד עם זכייתה במכרז השקיעה את כל משאביה בשינוי ייעודו של המגרש. היא יזמה את אישורה של תוכנית המיתאר החדשה לפיה יועד המגרש למטרת מגורים ולא למטרת בית אבות או דיור מוגן, על כל המשמעויות הכרוכות בכך מבחינת שיעור הניצול של המגרש. הדברים אף נאמרו בריש גלי בסעיף 12 לסיכומי המערערת בפנינו שם צוין:

[ה]מערערת לא חפצה להקים ולתפעל פרויקט לטווח ארוך כמו דיור-מוגן, כוונה היא מלכתחילה לשינוי התב"ע בחלקה על-מנת שניתן יהא לבנות בה בניני מגורים.

ואכן, לאחר זכייתה במכרז לא הסתירה המערערת את כוונותיה אלה ועוד בטרם חלפו שישים הימים שבמהלכם היה עליה לחתום על חוזה פיתוח לפי תנאי המכרז, כבר ביקשה להבטיח את עצמה מפני תוספת תשלום שעשוי המינהל לדרוש בעקבות תוכניותיה האמיתיות לניצול המגרש. המינהל סירב לאשר את הדבר ואף התריע בפניה על שהיא מפרה את תנאי המכרז משום שאינה חותמת על חוזה הפיתוח. בעקבות כך חתמה המערערת, באיחור, על נוסח חוזה הפיתוח המקורי הנשען כולו על תוכנית המיתאר התקפה ועניינו כאמור בהקמת בית אבות או מבנה לדיור מוגן על המגרש בקיבולת הבנייה שצוינה. כמו כן התחייבה המערערת בחוזה הפיתוח להשלים את המבנים הנ"ל בתוך התקופה שנקצבה בחוזה דהיינו עד יום 1.8.2001. אלא שבפועל לא עשתה המערערת דבר וחצי דבר לקיום ההתחייבויות שנטלה על עצמה על פי חוזה הפיתוח. תחת זאת התמידה במאמציה לקידום תוכנית המיתאר החדשה ולאישורה על ידי רשויות התכנון וזו אכן אושרה ביום 8.5.2002. בינתיים חלף זה מכבר המועד שבו היה על המערערת להשלים את הקמת המבנים לבית אבות או לדיור מוגן על פי חוזה הפיתוח, אך המערערת לא אמרה נואש וביום 30.4.2003 - כשנה לאחר אישור תוכנית המיתאר החדשה - פנתה אל המינהל וביקשה את הסכמתו להוצאת היתר בנייה שיאפשר לה בנייה למגורים על המגרש בהתאם לאותה תוכנית. את עמדתה כי על המינהל להיעתר לבקשה זו ביססה המערערת ועודנה מבססת על הטענה כי חלוף תקופת הפיתוח בלא שהושלמו התחייבויות היזם מעולם לא עמד למכשול ביחסים שבין יזמים למינהל וכי המינהל נוהג להאריך את תקופת הפיתוח הקבועה בחוזה כדבר שבשגרה. עוד טוענת המערערת כי בניית דיור מוגן ובנייה למגורים הם היינו הך ועל כן השינוי בתוכנית המיתאר אין בו למעשה משום שינוי של מטרת ההקצאה על פי חוזה הפיתוח המקורי. מאותו הטעם ובהסתמך על החלטה 789 מוסיפה המערערת וטוענת כי אין לחייבה בתשלום דמי היתר.

8.        טענות המערערת דינן להידחות.

           פרויקט הבניה שאותו ביקשה המערערת להקים על המגרש אינו דומה משום בחינה לפרויקט אשר לצורך הקמתו שווק המגרש במכרז מלכתחילה. זאת הן מבחינת יעוד המבנים והן מבחינת שיעור הניצול של הקרקע לבניה. למעשה היתר הבניה שאותו נתבקש המינהל לאשר כחמש שנים לאחר חתימת חוזה הפיתוח, אין לו דבר וחצי דבר עם תנאי היסוד שעליהם הושתת אותו החוזה. הדיור המוגן נעלם ואיננו ובמקומו ביקשה המערערת להקים על המגרש חמישה בנייני מגורים בני שמונה עד תשע קומות וכן דירות גן. קיבולת הבנייה על פי תוכנית המיתאר החדשה גדלה אף היא במידה ניכרת וזאת בין אם נדרשים לנתונים שצוינו בהקשר זה בחוות הדעת של השמאי הממשלתי (31,013 מ"ר על פי התוכנית החדשה, לעומת 24,300 מ"ר על פי התוכנית הקודמת) ובין אם נדרשים לנתונים שצוינו בחוות הדעת מטעם המערערת (28,587 מ"ר על פי התוכנית החדשה). הנה כי כן במקרה שלפנינו מדובר בשינוי מהותי ביותר של תנאי העסקה שנקשרה בין המינהל למערערת מכוח המכרז. אין מדובר בהקלות בנייה מינוריות מכוח תוכנית מיתאר שהיתה בתוקף בעת שנקשר חוזה הפיתוח (עניין הוד אביב) ואף לא בהעברת זכויות בנייה ממגרש למגרש ללא הגדלה של ניצול הבנייה תוך שמירת ייעודו המסחרי של הפרויקט (עניין ישקו). אכן, בעניין הוד אביב וכן בעניין ישקו נדרש בית המשפט להכריע בשאלה האם מכוח חוזה הפיתוח רשאי המינהל לדרוש תוספת תשלום בנסיבות שתוארו ובית המשפט השיב בשלילה לשאלה זו מתוך שהניח כי הצדדים פעלו בתוך המסגרת ההסכמית שביניהם. כמו כן, הניח בית המשפט באותם המקרים לטובת היזמים (בהעדר ראיה לסתור) כי לשינוי שחל לא היתה משמעות כלכלית ממשית ועל כן ניתן לראותו כאילו גולם בתמורה שעליה הוסכם בין הצדדים מלכתחילה. בעניין הוד אביב התייחס בית המשפט לכך באומרו:

אפשר עוד כי קיימת ציפייה טבעית, כמעט על דרך השגרה, כי היזם יבקש הקלות בנייה והוא עשוי לקבלן לפחות בחלקן, ואפשרות זו נלקחה כבר בחשבון בשומת התמורה המקורית המוסכמת, כך שהצדדים לא ראו בשינויי קיבולת הבנייה לאחר חתימת ההסכם משום גורם מהותי המצדיק תוספת תשלום על-ידי היזם (שם, בעמ' 38-39).

ובעניין ישקו ציין בית המשפט:

העברת זכויות הבנייה ממגרש למגרש לא הגדילה את הניצולת הכוללת, ועל-כן לא הקנתה טובת הנאה למערערות החורגת מגדרי המחיר ששולם על-ידיהן (שם, בעמ' 431).

9.        המקרה שלפנינו שונה בתכלית ונראה כי השאלה הרלבנטית איננה האם רשאי היה המינהל לדרוש מן המערערת "דמי היתר" בנסיבות שנוצרו אלא האם רשאית היתה המערערת מלכתחילה לפעול בניגוד לתנאי המכרז ובניגוד למטרות שבגינן שווק המגרש על פי התוכנית שבתוקף. כפי שצוין פנתה המערערת אל המינהל עוד בטרם נחתם חוזה הפיתוח וביקשה ממנו אישור שיבטיח כי לא תידרש לשלם תמורה נוספת בגין שינוי הייעוד של המגרש. המינהל לא נענה לבקשתה זו ואף הציב בפניה באותו שלב דרישה קטגורית כי תחתום ללא שיהוי נוסף על חוזה פיתוח התואם את תנאי המכרז המקוריים. בנסיבות אלה ומשחתמה כדרישת המינהל על חוזה הפיתוח לא היתה המערערת רשאית להניח כי לא תידרש בסופו של דבר לחתום על הסכם חדש ולשלם תמורה נוספת על זו שכבר שילמה אם תתעלם מן ההתחייבויות שנטלה על עצמה בחוזה הפיתוח ותתמיד במהלכים לשינוי תוכנית המיתאר על מנת לבנות במגרש פרויקט מגורים רחב היקף. שאלה לעצמה היא השאלה האם רשאי היה המינהל להציע למערערת ללא מכרז התקשרות חדשה בנסיבות שנוצרו, נוכח העובדה כי המגרש שווק על ידו מלכתחילה במכרז להקמת בית אבות (ראו והשוו: עע"מ 7111/03 "יוסף חורי" חברה לעבודות בנין בע"מ נ' מדינת ישראל ע"י מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(6) 170, 179 (2004)). שאלה זו לא עלתה בענייננו וממילא לא ניתנה לצדדים ההזדמנות להתייחס אליה. על כן, אותיר אותה בצריך עיון. מכל מקום, אין ספק בעיני כי בעקבות תוכנית המיתאר החדשה שיזמה המערערת ובעקבות המצב התכנוני החדש שנוצר במגרש (שינוי הייעוד ושינוי קיבולת הבנייה), אין המערערת רשאית עוד להסתמך על התמורה ששילמה עבור זכויות החכירה לאחר הזכייה במכרז. זאת משום שאותה תמורה שיקפה את שווי זכויות החכירה בהנחה שהמערערת תקים על המגרש פרויקט של דיור מוגן בשיעור הניצול הקבוע בחוזה הפיתוח ובהתאמה לתוכנית המיתאר שהיתה בתוקף אותה עת. מששינה הפרויקט את פניו והפך לפרויקט מגורים עתיר מבנים ויחידות דיור, רשאי המינהל לדרוש מן המערערת תמורה אשר תשקף את השינוי המהותי שחל בעסקה, כתנאי להמשך ההתקשרות בין הצדדים. מבחינה זו יש דמיון לא מבוטל בין המקרה אשר נדון בפנינו ובין המקרה אליו נדרש בית משפט זה אך לאחרונה בע"א 5492/04 מצלאוי חברה לבנין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוז תל אביב, תק על 2006(2) 1241 (2006) (להלן: עניין מצלאוי). בעניין מצלאוי שווק אמנם המגרש ללא מכרז אך הרציונאל שעמד בבסיס הכרעתו של בית המשפט וההבחנה שערך בין מקרים דוגמת המקרה שבפנינו למקרים אשר נדונו בעניין הוד אביב ובעניין ישקו, יפים גם לענייננו. וכך קבע בית המשפט בעניין מצלאוי:

משהתמורה ששולמה על-ידי המערערת (ועידה) עבור זכויות החכירה נגזרה מאפשרות הניצול של המגרש, ומשזכויות השימוש במגרש שהוקנו למערערת הוגבלו לניצול קיבולת הבנייה הקיימת, תכליתו והגיונו המשפטי והכלכלי של הסכם הפיתוח מחייבים את המסקנה, שכוונת הצדדים הייתה שהגדלת קיבולת הבנייה תחייב תשלום נוסף. הדעת אינה נותנת, בנסיבות אלו, שציפייתם הסבירה של הצדדים הייתה שהמערערת תהא זכאית לעשות שימוש בקיבולת הבנייה המוגדלת ללא תשלום (שם, פיסקה 11).

עוד קבע בית המשפט בעניין מצלאוי:

אם חפצה המערערת לעשות במגרש שימוש שלא הוסדר בהסכם הפיתוח, הדבר חייב השגת הסכמה חדשה בין הצדדים. במסגרת הסכמה חדשה כזו, משהמערערת ביקשה לזכות ביתרון שלא עמד לה מכוח הסכם הפיתוח, לא הייתה מניעה מלפני המינהל לדרוש תמורה נוספת על זו שנקבעה באותו הסכם (שם, פיסקה 15).

10.      החלטה 789 אף היא אין בה כדי להועיל למערערת ולו מן הטעם כי החלטה זו עניינה בשיווק זכויות במקרקעין המיועדים למגורים ואילו המגרש בענייננו שווק לצורך הקמת בית אבות או דיור מוגן. מקובלת עליי בהקשר זה מסקנתו של בית משפט קמא אשר קבע כי:

המכרז דנן, מלכתחילה, לא כלול בהחלטה 789, שכן, אין הוא מכרז למגורים, אלא מכרז לבניית בית אבות. ... אין לקבל במקרה הנדון את טענת המבקשת [המערערת] שדיור מוגן כמוהו כמגורים.

אכן, טענת המערערת כי דיור מוגן כמוהו כמגורים לצורך החלטה 789 והניסיון להסתמך בהקשר זה על ההלכה שנפסקה בעניין אחוזת ראשונים, אין בהם ממש. פסק הדין בעניין אחוזת ראשונים עוסק במטריה שונה לחלוטין וכל שנקבע באותו עניין הוא כי ניתן לסווג יחידות מסוימות בפרויקט של דיור מוגן כיחידות מגורים לצורך החיוב בארנונה. קביעה זו נגזרת מן המבחנים הרלבנטיים לעניין הטלת מס מסוג ארנונה המבוססים על השימוש שעושה המחזיק בנכס. ממילא אין לגזור מאותה הקביעה מסקנה משפטית גורפת לפיה "דיור מוגן" ו"מגורים" הם היינו הך לכל דבר ועניין ובוודאי שאין זהות מוחלטת בין מושגים אלה ככל שעסקינן בהיבטים תכנוניים ובייעודיה של הקרקע על פי תוכנית מיתאר (על הצורך בהוראת חוק מפורשת על מנת להרחיב את משמעותו של הייעוד למגורים גם לדיור מסוג מיוחד ראו למשל סעיף 63א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965). 

           שני עניינים נוספים שהעלתה המערערת בערעורה אף הם אינם מצדיקים התערבות. כוונתי לסכום ההוצאות שבו חיובה המערערת וכן למסקנה אליה הגיע בית משפט קמא לפיה יש לדחות את קביעת השמאי מטעמה כי תוכנית המיתאר החדשה אינה משנה משווי המגרש.

סוף דבר

11.      בשל כל הטעמים המפורטים לעיל אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערערת לשלם למינהל שכר טרחת עורך דין בערעור בסך של 50,000 ש"ח.  

                                                                                      ש ו פ ט ת

השופט א' א' לוי:

           אני מסכים.

                                                                                      ש ו פ ט

השופטת ע' ארבל:

           אני מסכימה.

                                                                                      ש ו פ ט ת

 

           הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת א' חיות.

           ניתן יום, ‏‏ב' ניסן, תשס"ז (21.03.07).

 

           ש ו פ ט                           ש ו פ ט ת                         ש ו פ ט ת

 

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   04103970_V18.doc   אס
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il

gov